O pacote legislativo que foi a apresentado na Assembleia da República na sexta-feira passada, para alterar as Leis da Nacionalidade e dos Estrangeiros, traz consigo uma mudança significativa no modelo de gestão das políticas de imigração em Portugal, a criação da Unidade Nacional de Estrangeiros e Fronteiras (UNEF), integrada na Polícia de Segurança Pública (PSP).
Esta unidade ficará encarregada, de forma articulada, do controlo de fronteiras aeroportuárias, do sistema de retorno de cidadãos estrangeiros em situação ilegal e da fiscalização no território nacional, cujo objetivo é tornar mais eficaz o controlo de permanência e mobilidade dos estrangeiros em território nacional e imprimir um novo dinamismo aos mecanismos de fiscalização. Mas será esta a resposta certa aos desafios que Portugal enfrenta em matéria de segurança, migração e coesão institucional?
Portugal tem adotado, desde a extinção do Serviço de Estrangeiros e Fronteira (SEF), um modelo de distribuição de competências por várias entidades: a Agência para a Integração Migrações e Asilo (AIMA) trata da vertente administrativa; a Polícia Judiciária (PJ) investiga os crimes mais graves; a Guarda Nacional Republicana (GNR) assegura o controlo de fronteiras terrestres e marítimas; e a PSP, até agora com funções mais residuais, passa a assumir um papel central com a criação da UNEF, integrando funções de controlo de fronteiras aéreas, fiscalização da permanência de estrangeiros e execução de medidas de afastamento e retorno, marcando esta medida, uma etapa significativa na reorganização do sistema de gestão de migrações em Portugal.
À primeira vista, a proposta parece responder a necessidades evidentes, que são de garantir maior eficácia na resposta à imigração irregular, articular o sistema com o novo Pacto Europeu sobre Migração e Asilo e modernizar os mecanismos de controlo fronteiriço com a introdução do Sistema de Entrada/Saída (SES), um sistema automatizado de registo de entradas e saídas de nacionais de países terceiros, sendo que no papel, são avanços coerentes com a política europeia e com as recomendações da avaliação Schengen.
Contudo, é inevitável uma reflexão crítica, porque a transferência de competências ligadas à imigração para uma única Força de Segurança (FS), ao centralizar na PSP e em menor grau na GNR, tarefas relacionadas com expulsões, readmissões e até atribuição de vistos em aeroportos, corremos o risco de adensar a complexidade do sistema, em vez de o tornar mais claro.
E estando a PSP vocacionada para zonas urbanas, poderá esta unidade responder com maior agilidade às necessidades operacionais e garantir uma presença mais eficaz em todo o território nacional?
E a coexistência da UNEF com a GNR, mantendo esta responsabilidades no controlo de fronteiras terrestres e marítimas, poderá gerar dúvidas operacionais, dificuldades de comando e disputas institucionais, particularmente no quadro do tradicional sistema dual de segurança interna, sendo ainda legítimo questionar se a PSP dispõe, neste momento, dos recursos humanos e materiais necessários para fazer crescer esta unidade sem descurar outras funções essenciais de segurança pública.
Adicionalmente, a criação da UNEF não surge isolada, ela está articulada com o novo Plano de Ação para as Migrações do Governo e com um reforço das obrigações de registo biométrico, alinhando Portugal com a tendência europeia de vigilância mais apertada sobre os fluxos migratórios, cuja modernização tecnológica, embora com méritos evidentes em termos de gestão e segurança, deve ser acompanhada por garantias de transparência, acesso à justiça e supervisão eficaz sobre o uso de dados sensíveis.
A criação de um órgão como a UNEF permitirá a articulação com os mecanismos de retorno de imigrantes em situação irregular, tendo em conta que o atual sistema tem sido frequentemente criticado por moroso e ineficaz, pelo que a UNEF poderá, nesse sentido, representar um reforço importante da capacidade do Estado para aplicar as leis de imigração com mais rapidez e coerência.
E não se pode ignorar o contexto em que a UNEF surge, onde o desmantelamento do SEF, longe de resolver os problemas de ineficiência, gerou fragmentação institucional, sobreposição de competências e dificuldades operacionais entre FS e entidades administrativas.
A criação da UNEF pode ser vista como um passo necessário para colmatar o vazio funcional deixado pelo fim do SEF, mas será insuficiente se não for acompanhada de um verdadeiro esforço de coordenação interinstitucional, clarificação de competências e investimento estruturado na modernização dos meios das FS.
Portugal não pode continuar a gerir a política migratória por reação, criando unidades para apagar fogos causados por reformas incompletas, devendo a UNEF ser mais do que uma resposta simbólica, necessita de ser parte de uma estratégia nacional coerente, com liderança política, planeamento técnico e envolvimento operacional claro entre PSP, GNR, AIMA e restantes parceiros do sistema, pelo que, mais do que criar estruturas, o que está em causa é saber que tipo de Estado queremos ser, um Estado que fragmenta responsabilidades e improvisa respostas, ou um Estado que planeia, investe e confia nas suas instituições.
Nota:
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Rogério Copeto
Coronel da GNR, Mestre em Direito e Segurança e Auditor de Segurança Interna
Dirigente da Associação Nacional de Oficiais da Guarda
